El sistema político-administrativo que se estableció en América fue un modelo creado por España. Las instituciones clásicas del mundo español tendieron a mantener las características esenciales en estas nuevas tierras, aunque los criollos y peninsulares tendieron a transformarlas de acuerdo a su realidad.
El rey estuvo a la cabeza de toda la institucionalidad administrativa, jurídica y política. El Consejo de Indias gobernó América por orden real. Para poder controlar y fiscalizar América, la Corona creó, a medida que fue necesario, toda una institucionalidad, parte con residencia en España y parte en América.
La política administrativa fue creada durante la Colonia, época que sigue a la Conquista. A través de ella la población se dedicó a cultivar la tierra, a explotar los minerales, a la actividad comercial y a fortalecer el crecimiento de las ciudades. En virtud de ello surge la prosperidad que a su vez permite el desarrollo de la vida social y cultural.
El período colonial abarca, tanto en América Hispana como en Chile, aproximadamente, desde mediados del siglo XVI hasta los inicios del siglo XIX.
Los vínculos de América con España estuvieron regulados por instituciones que representaban la autoridad y el poder del rey en estas tierras, ya que ellas eran posesiones de la corona y no del pueblo o nación hispana. Así había quedado dispuesto en la Bula Papal Inter Caetera de 1493. Las Indias, como fueron llamadas, pasaron a constituir un bien público que los reyes no podían enajenar o vender, como podían hacerlo con sus otros reinos. Los monarcas se denominaban comúnmente como los reyes de España y de las Indias, para dejar establecida la diferencia entre la administración en territorio español y americano. Sus autoridades no estaban vinculadas entre sí y obedecían jerárquicamente a una sola autoridad que era la persona del rey.
El monarca Carlos V, en 1524, definió una administración para las Indias, creando instituciones que funcionarían en territorios españoles y otros en territorios americanos.
Los organismos que administraron América fueron:
- Consejo de Indias
- Casa de Contratación
- Virreinatos
- Capitanías generales-Gobernaciones
- Audiencias
- Consulado
- Cabildo
El Consejo de Indias y la Casa de Contratación eran organismos que funcionaban en España, mientras que el resto estaba establecido en América.
Administración Colonial española
1) El Real y Supremo Consejo de Indias:
En 1519, se estableció en el Consejo de Castilla una oficina destinada a resolver los asuntos de las Indias. De ellas surgió el Consejo de Indias (Valladolid, 8 de marzo de 1523), cuyo primer presidente fue el cardenal García Jofré de Loayza, nombrado el 1º de agosto de 1524.
Las primeras disposiciones respecto de la organización de este nuevo organismo son de 1526. Las Leyes Nuevas de 1542, dictadas en favor de los indios, dedicaron sus nueve primeros títulos a establecer las ordenanzas definitivas que el Consejo necesitaba. Por último, el 24 de septiembre de 1571 se dictó una nueva ordenanza que reorganizó esta institución. Aunque hubo modificaciones en 1636 y 1680, se estima que las de 1571 presidieron la época de mayor auge del Consejo.
El Consejo no tuvo en sus primeros tiempos una residencia fija. Generalmente seguía a la corte en sus desplazamientos. Cuando en 1561 Madrid pasó a ser la residencia estable del rey, éste se instaló en El Escorial, mientras el Consejo lo hacía en el Alcázar Viejo. Más tarde el Consejo pasó a residir en el Palacio de “los Consejos”.
Las atribuciones del Consejo de Indias, establecidas por el rey, se resumieron en la Ordenanza Nº 2 de 1571. En ella se señalaba qué funciones tocaban el ámbito de lo ejecutivo, lo legislativo y lo judicial, realizando sus actuaciones en nombre del rey.
Al Consejo de Indias le correspondió llevar a cabo dos sistemas de control de la realidad americana. Uno de ellos fue el Juicio de Residencia o examen judicial al cual eran sometidas todas las autoridades al término de sus respectivos gobiernos. Consistía en una rendición de cuentas que se hacía a través de un funcionario delegado, el cual, en el lugar donde había actuado el funcionario examinado, escuchaba a los posibles agraviados. El Consejo aprobaba o rechazaba el informe presentado de acuerdo a los antecedentes reunidos. Si el juicio era negativo, podía implicar el término de la carrera del funcionario. Si, por el contrario, resultaba favorable, lo habilitaba para ascender de grado.
El segundo sistema estuvo constituido por las visitas. Éstas consistían en viajes de inspección, que podían ser generales, cuando se hacían a un virreinato o a una capitanía general, o específicas, cuando se realizaban para inspeccionar la gestión de un funcionario o un suceso particular. Constituían una medida excepcional y, como tal, se la reservó para hechos de primera y grave importancia.
Como organismo legislativo para América, el Consejo de Indias era el encargado de elaborar las ordenanzas, reales cédulas y otros documentos normativos. Como poder judicial, tenia la función de árbitro en los conflictos de competencia surgidos entre las Audiencias, los de las Audiencias con la Casa de Contratación, o los conflictos que se suscitaban entre estos organismos y los particulares. Como tribunal de apelación, era la última instancia para los pleitos entre particulares por sumas superiores a los seis mil pesos de oro.
En el siglo siguiente, este organismo experimentó una serie de transformaciones, ocasionadas por las reformas borbónicas. Éstas, al crear en 1717 la Secretaría del Despacho Universal de Indias, dejaron al Consejo como una instancia meramente consultiva.
Durante los primeros años del siglo XIX, el Consejo de Indias fue afectado por las alteraciones políticas ocurridas en la Península. Fue eliminado en 1809, reestablecido el año siguiente y suprimido otra vez por la Constitución de Cádiz en 1812. Al volver, en 1814, Fernando VII de su destierro, el Consejo reinició su funcionamiento, desapareciendo definitivamente en 1834.
El real y supremo Consejo de las Indias estaba integrado por un presidente, cinco consejeros y un fiscal. Su función principal era la legislatura, vale decir, formular las leyes para las Indias. Además sugería al rey el nombramiento de los funcionarios superiores para representarlo en los territorios americanos.
2) La Casa de Contratación
Con sede en Sevilla primeramente y luego en Cádiz, tenía a su cargo la organización del tráfico comercial entre España y América. También le correspondía preparar al personal para estudiar y desarrollar la cartografía y continuar las investigaciones de reconocimiento del continente americano. Además debía controlar el proceso migratorio hacia el Nuevo Mundo.
La Casa de Contratación era una institución compuesta por un importante número de funcionarios, fue creada para llevar a cabo la política de Monopolio comercial de España. Ésta legitimó su dominio sobre los territorios descubiertos, e intentó impedir que otro reino europeo pudiese obtener las eventuales riquezas a descubrir. Como fue la Corona de Castilla la que se adjudicó los territorios, el puerto de Sevilla, situado al interior de Andalucía y a orillas del Guadalquivir, adquirió la misión de controlar el monopolio. Se eligió este puerto fundamentalmente por dos razones: estaba a salvo de los ataques de los corsarios y de los piratas, y era un puerto castellano. Más tarde, en 1717, Sevilla fue reemplazada por Cádiz, puerto que tenía mejor acceso, pero que se encontraba expuesto a los ataques de piratas y corsarios.
La Casa de Contratación se fundó por cédula del 20 de enero de 1503. Una de sus obras fue la creación de una escuela náutica y de estudios geográficos.
Entre las atribuciones de la Casa de Contratación se encontraban:
a) Control de todo el tráfico comercial de flotas y galeones entre España y América.
b) Registro de todos los que venían a América, evitando el paso de aquellos que no eran cristianos.
c) Jurisdicción civil y criminal durante la travesía de las naves.
d) Tribunal de comercio encargado de aclarar todos los problemas de tipo económico y comercial que tuviesen relación con América.
En 1790, la Casa de Contratación fue suprimida a raíz de la implementación y aplicación de las Ordenanzas de Libre Comercio, que inhabilitaban el principio de monopolio comercial.
3) El Virreinato:
América estaba dividida en virreinatos, capitanías generales y presidencias o gobernaciones. Los virreinatos eran gobernados por un virrey, quien fue el representante directo de la Corona, y tenía a las capitanías y presidencias bajo su tuición. En el siglo XVI se establecieron en América dos virreinatos: el de Nueva España o México (1535) y el de Perú (1544); en el siglo XVIII se incorporaron otros dos: Nueva Granada (1717) y el Río de la Plata (1776).
Reyes Católicos
Sin embargo, la poca destreza demostrada por el almirante para gobernar aquellas tierras, hizo que la Corona lo destituyera de esos cargos en 1499 y le nombrara un sucesor, el cual no recibió el título de Virrey. En 1509, Diego Colón, hijo del Almirante, logró el reconocimiento del título de Virrey de la Isla Española y de las otras que fueron descubiertas por el Almirante, su padre. Pero este título era ya sólo honorífico.
El emperador, por cédula firmada en Barcelona el 17 de abril de 1535, nombró virrey de Nueva España y presidente de su Real Audiencia a Antonio de Mendoza, conservando Hernán Cortés el título de Capitán General, el que mantuvo hasta su muerte, acaecida en 1547. Este hecho consagró la costumbre de nombrar, para dicho cargo, a súbditos de la primera nobleza de Castilla, como continuó sucediendo durante los siglos XVI, XVII y los primeros años del XVIII. Más tarde, durante el siglo XVIII, comenzó a prevalecer la carrera burocrática y fueron nombrados virreyes funcionarios que no pertenecían a la Vieja nobleza española, por lo que el rey, muchas veces, los distinguió otorgándoles títulos de conde o marqués.
El propio monarca definió las facultades del virrey: "Representen nuestra Real persona, y tengan el gobierno superior, hagan y administren justicia igualmente a todos nuestros súbditos y vasallos y entiendan en todo lo que conviene al sosiego, quietud, ennoblecimiento y pacificación de aquellas provincias".
El virrey era la máxima autoridad existente en las Indias, por lo que gozaba, en el territorio que se le había asignado, de las mismas facultades que el rey, aunque las instrucciones para su gobierno las recibía directamente del Consejo de Indias.
Por su cargo, ejercía la potestad ejecutiva, le correspondía el gobierno superior del virreinato, en general, y la administración interior, en particular, cuidando especialmente de la paz, sosiego y quietud de todos sus habitantes, del ejercicio del patronato, de las obras públicas, de la defensa de su territorio y de la protección y evangelización de los naturales. El monarca agregó en sus cédulas que daba a los virreyes todo el poder necesario para desempeñar su cometido y les daba su “palabra Real de que todo cuanto hicieren, ordenaren y mandaren en nuestro nombre, poder y facultad, lo tendremos por firme, estable y valedero para siempre jamás".
En su calidad de vicepatrono de la Iglesia, al virrey le corresponda ejercer todas las funciones del Patronato Real en calidad de delegado. Respecto de la Real Hacienda, tenía el control y vigilancia del cobro y administración de las rentas del rey como superintendente de ellas. Finalmente, en lo que toca a la defensa del territorio, sobre su persona recaía el mando supremo de las fuerzas de mar y de tierra, incluido el mando de las Reales Armadas que llegaran desde España con sus almirantes, como lo ordenaba la cédula del 17 de enero de 1593.
Con respecto a sus funciones legislativas, podía crear leyes mediante ordenanzas. Éstas, sin embargo, no podían contradecir las que dictaba el propio monarca o el Consejo de Indias en su nombre.
Los virreyes eran designados como propuesta del Consejo de las Indias. Debían proceder de la alta nobleza. La corona española eligió sus mejores servidores para que ocuparan este cargo que significaba una gran responsabilidad. El virrey era el representante personal del rey y por lo tanto depositario del Poder real.
4) Capitanías generales y gobernaciones
Las capitanías generales fueron territorios dirigidos por un jefe militar que desarrollaba el poder civil y judicial. Durante la Colonia eran cuatro capitanías generales: Santo Domingo, Guatemala, Venezuela y Chile.
Por último, las gobernaciones eran gobiernos creados en territorios ya pacificadas. El poder lo ejercía el presidente de la Real Audiencia, como era el caso de Ecuador y Bolivia.
Teniente de gobernador: Era el encargado de ejecutar soberanía y establecer poblados en nombre del Gobernador.
Por ejemplo, Francisco de Aguirre siempre cumplió celosamente las tareas encomendadas por Valdivia. El 20 de junio de 1549 fue nombrado teniente de Gobernador de La Serena, con la orden de refundar y repoblar la ciudad que había sido destruida por los indígenas en enero anterior, y también se le entregó el derecho de conceder encomiendas .
5) Las Audiencias
La Real Audiencia era el supremo tribunal de justicia durante la época colonial. Fue un organismo político-administrativo que residía en las principales ciudades de América. Formado por cuatro oidores o magistrados, era tribunal de primera instancia en algunos casos, y de apelación de las sentencias de los jueces inferiores. Se estableció en Chile en 1609.
Las Audiencias fueron el más alto Tribunal Judicial de Apelación en las Indias, con jurisdicción civil y criminal y con amplia competencia, ya que ésta solía extenderse a la jurisdicción eclesiástica. Sobre la Audiencia sólo estaba el Consejo de Indias, al que se podía recurrir únicamente en casos de muy elevada cuantía.
Las Audiencias tenían, además, que ocuparse de casos especiales, como los pleitos relativos a los intereses de los indios, para los que solían reservar dos días a la semana. En éstos, los naturales estaban exentos de gastos procesales y se les designaban abogados especiales para que los representaran.
Lo mismo ocurría con los recursos de fuerza (apelaciones a la justicia seglar ordinaria); éstos podían presentarse por los abusos cometidos en las decisiones judiciales de un tribunal eclesiástico. Le correspondía juzgar, en primera instancia, los juicios eclesiásticos de carácter secular, como los problemas relativos a la disposición de los diezmos, a las tierras de la Iglesia y otros semejantes. También veía las causas por los delitos cometidos por eclesiásticos que estaban regidos por la ley civil.
Finalmente, conocía, en primera instancia, los casos en que estuvieran en juego los intereses de la Corona y sus funcionarios, y en los llamados casos de corte, que eran una medida de protección al interés social. Debían ventilarse ante la Audiencia y no ante el tribunal del domicilio del demandado y constituían un privilegio en favor de los pobres, personas desvalidas y otras que litigaban en inferioridad de condiciones contra personas o instituciones importantes.
Cada Audiencia tenía un presidente, cargo que generalmente era ejercido por la autoridad política o militar de la zona. Así, el virrey o el gobernador, en su caso, presidieron las Audiencias ubicadas en la capital de su jurisdicción, aunque ciertas Audiencias subordinadas tenían presidente propio.
Los oidores eran los funcionarios que conformaban la Audiencia. Tenían por misión oír a las partes y a las autoridades y dictar sentencia en los casos que la ley así lo determinara.
Durante el siglo XVI las autoridades españolas llevaron a cabo una activa política de fundación de Audiencias en los territorios donde se fue asentando la conquista. De este modo, a fines del siglo, había tribunales establecidos desde La Española hasta Concepción, en Chile.
Las Audiencias más importantes coincidieron con los virreinatos en que fue dividido administrativamente el territorio americano: la de México (1527); la de Lima (fundada en 1542); Bogotá (1549), y Buenos Aires (1782).
6) El Cabildo
Fue una de las primeras instituciones que España llevó a América. Fueron el trasplante a América de los municipios españoles de la Edad Media, los cuales eran cuna y defensa de las libertades populares. Los cabildos eran instituciones urbanas que existían en Castilla. Apenas los españoles fundaban una ciudad, se creaba el cabildo. Eran entidades importantísimas, porque representaban a la comunidad y derivaban su nombramiento de ésta, y -caso único- no del rey (debe recordarse que todos los nombramientos los hacía personalmente el rey). El cabildo se ocupaba del gobierno de las ciudades. (Ver Cabildo).
Títulos y jerarquía
Jerarquía en la Administración Colonial española
El título de adelantado iba asociado con el de gobernador y capitán general, porque a quienes se les otorgó el título, generalmente se les encomendó la exploración, descubrimiento y conquista de un determinado territorio.
Estos gobernadores, llamados "lugartenientes” generalmente tuvieron la facultad de repartir las tierras y los solares, otorgar encomiendas de indios, dictar ordenanzas y ejercer la jurisdicción civil y criminal; en síntesis, la suma del poder. Tenían funciones y atribuciones muy parecidas a las del virrey. Eran nombrados por el rey, en consecuencia eran su representante personal. Su jefe inmediato era el virrey, pero podía dirigirse directamente al rey cuando lo considerar necesario.
Una vez que la Corona intervino en las Indias y dio una nueva estructura e instituciones de gobierno, las gobernaciones se mantuvieron con carácter de subordinadas a los virreyes, con lo cual perdieron la iniciativa y se transformaron sólo en órganos administrativos que repetían, en jurisdicciones más pequeñas, las funciones de gobierno ejecutivo que el virrey cumplía en la zona de residencia del virreinato. Esta dependencia, aunque mantuvo la norma de un gobernador nombrado por el rey, implicó que, en determinados casos, este nombramiento pudiese ser realizado por el virrey.
Lo mismo pasó con el cargo de capitán general, primero asociado de adelantado y gobernador, y más tarde, reservado para algunos gobiernos con zonas dominadas por indígenas guerreros y rebelados con proliferación de corsarios, piratas o filibusteros en sus costas.
El cargo de presidente tenía directa relación con todas las Audiencias en las cuales era ejercido por los virreyes o por los gobernadores. Sin embargo, adquiría especial importancia en las Audiencias subordinadas o presidenciales.
Durante el siglo XVIII, a raíz de las reformas introducidas por la nueva dinastía de los Borbones, se creó el cargo de intendente, institución de origen francés, implantada y experimentada previamente e España desde 1749. Este funcionario, que sustituyó a gobernadores y corregidores, recibió facultades relacionadas con el gobierno, la hacienda y los asuntos militares y de justicia.
El oidor era nombrado por el rey y actuaba en la administración colonial a través de la Audiencia. Un oidor debía recorrer la provincia con el fin de controlar la realización del buen gobierno del territorio. Asesoraba al virrey como consultor sobre materias de gobierno.
El corregidor era el funcionario que representaba la autoridad real y presidía el Cabildo. Además administraba justicia en las ciudades pequeñas. Existían, también, los corregidores de indios que tenían autoridad sobre la población indígena, actuando como policías y controlando el régimen de trabajo.
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